黨的十九大報(bào)告指出，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。
3月5日，在十三屆全國人大一次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告。報(bào)告指出，全面深化農(nóng)村改革，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革。
從黨的十九大報(bào)告，再到今年政府工作報(bào)告，如何深化農(nóng)村土地制度改革有了明確部署。
3月9日、10日，多位政協(xié)委員在駐地接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)紛紛表示，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，既回應(yīng)了廣大農(nóng)民的切實(shí)要求，也順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展趨勢，必將有效帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
農(nóng)村土地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身
“落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長三十年，這既是貫徹黨的十九大報(bào)告精神的重要舉措，也給廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)投資者吃下了一顆長效定心丸。”全國政協(xié)委員、鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長、中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長沈開舉表示，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村土地狀況能起到積極作用。
“農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。”沈開舉坦言，當(dāng)前此項(xiàng)改革還存在推進(jìn)不協(xié)調(diào)的問題，突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“快”、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“慢、縮小征地范圍改革“慢”等問題。
沈開舉認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)改革中，應(yīng)正確處理政府和市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
沈開舉說，要堅(jiān)決杜絕有的農(nóng)業(yè)投資者套取國家支農(nóng)資金的不當(dāng)行為。
沈開舉建議，加快對(duì)現(xiàn)行土地管理法的修訂進(jìn)程，建立更加系統(tǒng)的土地用途管制政策與土地規(guī)劃管理體制，為土地流轉(zhuǎn)提供良好的法律供給。
協(xié)同推進(jìn)承包地三權(quán)分置
“實(shí)行承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’,是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地改革的一大創(chuàng)新。可以說，我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度跨過新的里程碑。”全國政協(xié)委員、南京師范大學(xué)副校長朱曉進(jìn)告訴記者，作為一項(xiàng)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)性工程，農(nóng)民承包地的“三權(quán)分置”改革在推進(jìn)過程中還面臨一些挑戰(zhàn)。
朱曉進(jìn)表示，在承包權(quán)方面，目前還存在保護(hù)不力的問題。由于缺少執(zhí)法主體，對(duì)于違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民權(quán)利的行為，缺乏有效的懲戒手段。
而在經(jīng)營權(quán)方面，則有活力不足的問題。各類經(jīng)營主體還面臨融資貸款難、土地流轉(zhuǎn)難、風(fēng)險(xiǎn)保障難、用地申請(qǐng)難、環(huán)評(píng)達(dá)標(biāo)難等發(fā)展困局，規(guī)模小、層次低、發(fā)展瓶頸多是各類經(jīng)營主體存在的共性問題；市場化的購銷、農(nóng)機(jī)、植保等服務(wù)的服務(wù)主體規(guī)模較小，服務(wù)內(nèi)容較為單一，服務(wù)區(qū)域較為狹小，“田保姆”式的全程托管服務(wù)總體規(guī)模還不大。
為此，朱曉進(jìn)建議，在推進(jìn)農(nóng)民承包地“三權(quán)分置”過程中，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，牢牢守住維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益這一根本原則。探索建立切實(shí)可行的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地必須與農(nóng)民簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，千畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目應(yīng)按年進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
“培育經(jīng)營主體的同時(shí)，搞活產(chǎn)權(quán)交易。”朱曉進(jìn)表示，要整合各類支農(nóng)項(xiàng)目優(yōu)先扶持新型經(jīng)營主體，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體延長產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。
此外，建立“雙軌雙向”的新型交易模式。建立統(tǒng)一的移動(dòng)端交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上線下數(shù)據(jù)互聯(lián)、服務(wù)互通，雙軌并進(jìn)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易邁上新臺(tái)階。在交易信息登記上，在登記土地轉(zhuǎn)讓信息的同時(shí)，接受土地需求預(yù)約，建立供需雙向的交易撮合機(jī)制。
立法層面對(duì)“使用權(quán)”明權(quán)賦能
今年的政府工作報(bào)告提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革。
“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革，不僅能有效盤活閑置的農(nóng)房和宅基地，提高土地的利用效率，而且也將顯化農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。”全國政協(xié)委員、中國土地勘測規(guī)劃院地價(jià)所所長趙松十分看好即將開展的這項(xiàng)探索。
趙松介紹，與集體土地承包經(jīng)營權(quán)分置改革相似，宅基地三權(quán)分置即在保持宅基地集體所有權(quán)不變，以及保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)不喪失的情況下，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。
記者了解到，作為農(nóng)村“三塊地”改革之一，農(nóng)村宅基地改革已在全國15個(gè)地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。開展期間，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了大量制度性探索和實(shí)踐操作，取得了豐碩成果。一些地區(qū)已經(jīng)在宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”方面進(jìn)行了一定規(guī)模的實(shí)踐。
那么，下一步，在探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革的著力點(diǎn)在哪里？
趙松認(rèn)為，要重點(diǎn)對(duì)宅基地三權(quán)分置中“使用權(quán)”做好明權(quán)賦能。比如宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外能否流轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步明確；對(duì)于宅基地的使用權(quán)能否賦予類似城市建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)化權(quán)能，需要從法律層面做好細(xì)化和相關(guān)規(guī)定。
“三塊地改革事關(guān)農(nóng)村土地制度改革全局。”趙松表示，在三塊地改革上，集體建設(shè)用地入市范圍如何界定，集體建設(shè)用地入市與土地征收中涉及的各方利益如何量化平衡，如何更好地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地制度與城鄉(xiāng)土地有效利用等問題，都是農(nóng)村土地制度改革下一步需要綜合考量的問題。
